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  趙樹叢:在生態文明體制改革中加快建設有中國特色的林業制度
來源:國家林業局   2015/1/6 14:33:00

  黨的十八屆三中全會對“加快生態文明制度建設”作出了全面闡述。2014年1月28日,習近平總書記在內蒙古考察時強調,要積極探索加快生態文明制度建設。2月20日,習近平總書記在國家林業局《關于第八次全國森林資源清查結果的報告》上作出重要批示,要求林業部門全面深化林業改革,創新林業治理體系。各級林業部門深入貫徹落實習近平總書記重要指示精神,關鍵要加快林業制度體系建設,力爭到2020年形成比較成熟定型、具有中國特色的林業制度體系,初步實現林業治理體系和治理能力現代化。主要有以下九大制度。
  一、建立健全生態資源產權制度
  (一)產權制度是市場在資源配置中起決定性作用的基石。產權是所有制的核心和主要內容,其根本作用是解決物的歸屬、物的使用和因物受償的問題。產權制度是市場機制發揮作用的前提基礎,市場機制是產權制度的表現形式。在市場經濟條件下,科學合理的產權制度,是用來鞏固和規范財產關系、約束經濟行為、維護經濟秩序、保證經濟順利運行的法權工具。生態資源產權制度是生態文明制度體系中的基礎性制度,對其他制度的建立和運行發揮著支配作用。建立生態資源產權制度,就是要把國土空間內生態資源的所有者界定清楚,明確產權主體,明晰產權關系,使生態資源的占有、使用、收益、處置做到權有其主、主有其利、利有其責。建立生態資源產權制度有利于充分發揮市場對生態資源的配置作用,有利于明確產權主體的權利和責任。
  (二)生態資源產權不清、職責不明是當前生態資源保護面臨的最大弊端。目前我國生態資源面臨著面積減少、功能減退、壓力增大等問題。造成這些問題有許多因素,生態資源產權制度不健全是根本因素。從產權關系上,國土空間內的生態資源還沒有劃清國家所有國家直接行使所有權、國家所有地方政府行使所有權、集體所有集體行使所有權、集體所有個人行使承包權等各種權益的邊界,導致產權虛置,所有權權益不落實,致使生態資源變成了可供經營者隨意處置和不公平分享利益的“唐僧肉”,成為導致生態資源無序開發、超量利用、日益萎縮的根源。
  (三)建立健全生態資源產權制度關鍵要健全三項制度。一是健全國家所有、國家直接管理的生態資源產權制度。重點國有林區的生態資源歸國家所有,由國務院林業主管部門代表國家行使所有權、履行出資人職責。二是健全國家所有、地方政府行使所有權的生態資源產權制度。對國有林場、森林公園和絕大部分自然保護區、濕地公園、沙漠公園,建立由國家所有、省級政府行使所有權并承擔主體責任、由地方政府分級管理的體制。三是健全集體所有、個人行使承包權的集體林生態資源產權制度。賦予農民對承包林地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能,對經營權實行依法有償流轉。
  二、建立健全生態資源監管制度
  (一)破壞容易恢復難是生態資源的顯著特性。科學研究和實踐證明,生態資源一旦遭到破壞,需要幾十年乃至幾代人的努力才能恢復,有的甚至不可逆轉。甘肅民勤縣歷史上湖泊濕地縱橫、草灘連片,現在已成為沙漠腹地。洞庭湖面積曾達6000平方公里,現在只有2800平方公里。歷史上占黃土高原面積60%的茂密森林已不可能重現。物種的滅絕,將導致物種基因永遠從地球上消失。生態資源破壞容易恢復難的特點,揭示了加強生態資源監管的特殊重要性。
  (二)加強生態資源監管是各級政府的重要職責。十八屆三中全會進一步把“保持宏觀經濟穩定、加強和優化公共服務、保障公平競爭、加強市場監管、維護市場秩序、推動可持續發展、促進共同富裕、彌補市場失靈”明確為政府的基本職責。生態資源為社會提供的生態服務是公共服務的重要方面,也是可持續發展的重要基礎。我國生態資源嚴重不足,已成為制約經濟社會可持續發展的最大瓶頸。加強生態資源監管,提升生態產品供給能力,保障國家生態安全,已成為各級政府的艱巨任務。同時,生態資源多為國家所有,加強生態資源監管也是政府行使所有權人權利的應有之義。
  (三)建立健全生態資源監管制度關鍵要健全三項制度。一是健全生態資源法律制度。加快制修訂森林法、濕地保護條例等法律法規,細化落實用途管制范圍。二是健全生態資源考核制度。編制林地、濕地等生態資源資產負債表,實行生態資源資產離任審計,強化對各級政府資源消耗、生態損害和生態效益的責任考核。對盲目決策、造成生態嚴重破壞的,嚴肅追究有關人員的責任。三是健全生態資源社會監督制度。健全舉報和處置機制,真正把生態資源置于全社會監督之下。
  三、建立健全自然生態系統保護制度
  (一)自然生態系統是生態文明建設的根本基礎。生態系統是人類進行生產活動的本源基礎。沒有良好的自然生態,就沒有生態安全,人類自身就會陷入生態危機,就沒有生態文明。歷史上,由于生態破壞而導致國家衰亡、文明轉移的例證屢見不鮮。南太平洋的復活節島原來是一個生態優美的地方,曾經居住著7000多居民,隨著生態的破壞,最終失去了人的生存條件,成為人類無法居住的荒島。無數的事實證明,失去森林,就會失去水之源、土之本,就會失去良好的生態,失去人類生存的根基。
  (二)良好的自然生態系統是生態文明的根本標志。生態文明是人類協調人與自然關系所做的全部努力和所取得的全部成果,是人類長期破壞生態造成嚴重生態危機之后進行深刻反思的結果,是保持自然生態系統平衡、和諧、穩定、持續存在的嶄新文明形態。生態文明是人類對森林的文明,對動物的文明,對自然的文明,對生態的文明,其核心是人與自然和諧。正是由于人類對自然生態系統的掠奪和破壞,使自然生態系統嚴重退化,難以承載人類的生存與發展。聯合國發布的《千年生態系統評估報告》指出:“近數十年來,人類對自然生態系統進行了前所未有的改造,使人類賴以生存的自然生態系統發生了前所未有的變化,有60%正處于不斷退化狀態之中”。建設生態文明不管采取什么措施,目的是要實現生態良好、人與自然和諧,這是建設生態文明的終極目標和根本標志。
  (三)建立健全自然生態系統保護制度關鍵要健全六項制度。一是建立最嚴格的生態紅線保護制度。把生態紅線落實到省、市、縣和山頭地塊,出臺嚴格的紅線管制辦法,確保守住生態紅線。二是健全最嚴格的林地保護制度。實行規劃管理、定額管理和用途管制,嚴格管控林地征占用行為,嚴格控制公益林、有林地轉為建設用地。三是建立天然林保護制度。逐步把天然林保護工程擴大到全國,嚴格保護天然林。四是建立最嚴格的濕地保護制度。將國際重要濕地、國家重要濕地、濕地自然保護區納入禁止開發區域。五是建立沙區植被封禁保育制度。劃定封禁保護區域,嚴格管控開發建設活動,遏制土地沙化趨勢。六是建立國家公園體制。按照保護優先、科學規劃、依法管理、試點先行的原則,穩步推進國家公園建設,完善我國自然保護體系。
  四、建立健全生態修復制度
  (一)生態差距已成為我國與發達國家的最大差距。我國已躍升為全球第二大經濟體,創造了世界經濟發展的奇跡,同時也付出了巨大的生態代價。目前生態差距已成為我國與發達國家最大的差距之一。全球森林覆蓋率為30.3%,我國為21.63%,排在世界第139位;人均森林面積不足世界的1/4,人均森林蓄積量只有世界的1/7。目前,我國城市建成區綠化覆蓋率為39.2%,人均公園綠地面積只有11.8平方米,遠低于歐盟、美國等發達國家和地區人均綠地面積70平方米的水平,也遠低于聯合國提出的60平方米的最佳人居環境標準。在生態方面,無論在觀念上,還是在現狀上,我們與發達國家都有著巨大的差距。
  (二)生態修復是我國林業建設最艱巨的任務。國家治理包括經濟治理、政治治理、文化治理、社會治理和生態治理。我國生態十分脆弱,治理難度極大。我國生態脆弱地區占國土面積的60%以上,要治理好174萬平方公里沙化土地、31萬平方公里具有明顯沙化趨勢的土地、12萬平方公里石漠化土地和17.3萬平方公里的鹽漬化土地,以及開礦、采石、圍墾等破壞的林地、濕地,任務異常艱巨。在我國現有宜林地中,質量好的僅占10%,差的占54%,而且有60%的宜林地分布在干旱半干旱地區,造林難度極大。特別是從生態治理到生態修復,再到形成穩定的生態系統是一個十分漫長的過程。到2020年全面建成小康社會,實現生態環境良好的奮斗目標,不僅任務繁重,而且時間緊迫。
  (三)建立健全生態修復制度關鍵要健全四項制度。一是建立誰破壞、誰付費、誰修復的制度。大幅度提高征占用林地、濕地的成本,形成不敢破壞、不能破壞、破壞不起的機制。二是健全重大生態修復工程建設制度。形成森林、濕地、荒漠三大自然生態系統和生物多樣性全覆蓋、國家和地方互為補充的生態修復工程體系。三是建立自然修復與人工修復相結合的制度。對于生態損害嚴重的區域,以人工修復為主,以自然修復為輔;對于生態現狀較好的區域,以自然修復為主,人工修復為輔,人工修復促進自然修復。四是完善生態修復社會參與制度。創新義務植樹盡責形式和部門綠化機制,堅持誰造誰有、給誰補貼,調動全社會保護、修復生態的積極性。
  五、建立健全生態監測評價制度
  (一)對生態進行監測和評估是科學決策的重要依據。聯合國《綜合環境經濟核算—2012》把森林資源作為重要核算內容,納入國民經濟核算體系。實踐證明,生態監測評價,可以準確量化生態建設成效和生態安全狀況,全面把握生態建設發展趨勢;可以科學核算出森林、濕地資源價值和生態服務價值,推動建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值的資源有償使用制度和生態補償制度;可以憑借翔實的生態監測評價數據和研究結論,在國家政治經濟外交、國際公約談判中占據主動位置,切實維護中國負責任大國形象。
  (二)對生態進行監測和評估是編制自然資源資產負債表的重要基礎。黨的十八屆三中全會明確提出,要探索編制自然資源資產負債表,對領導干部實行自然資源資產離任審計。編制自然資源資產負債表的基礎是掌握自然資源的“家底”。對生態進行監測和評估,可以及時掌握生態資源資產的“家底”,反映一定時期內生態資源資產存量的變化,及時掌握、量化并客觀地評估自然生態系統的主要生態服務功能,從而引導人們科學認識不同區域不同時點的自然資源稟賦,據此科學評價各屆政府在其任期內的自然資產損益,形成督促各級政府積極實施可持續利用自然資源政策的“緊箍咒”。
  (三)建立健全生態監測評價制度關鍵要健全兩大體系、兩項制度。一是健全監測體系。建立定期清查與年度監測相銜接、國家監測與地方調查相協調、抽樣調查與區劃調查相結合,覆蓋森林、濕地、荒漠生態系統和野生動植物資源的全國連續清查調查制度。二是建立核算體系。對森林資源實物量和價值量的存量及變量進行科學核算,推動建立森林資源核算與國民經濟核算相銜接的綜合核算體系。三是建立發布制度。建立生態安全等級評價制度和生態安全預警機制,定期公布監測評價結果。四是建立生態風險評估制度。對影響自然生態系統和珍稀瀕危野生動植物種群安全的開發建設項目,進行生態風險評估,獲得生態許可后方可批復立項和開工建設。
  六、建立健全森林經營制度
  (一)發達國家森林經營已經歷了300多年的歷史。從17世紀德國創立森林永續利用理論、1668年法國編制世界第一個森林經營方案開始,森林經營制度在林業發達國家已持續了300多年。在對森林經營的不斷探索中,陸續出現了森林多功能論、林業分工論及新林業、近自然林業、生態林業和可持續經營等理論和學說。目前世界林業發達國家森林經營模式主要有:以德國為代表的“三大效益一體化經營模式”,以美國、日本、瑞典為代表的“森林多效益綜合經營模式”和以法國、新西蘭、澳大利亞為代表的“森林多效益主導利用經營模式”??偨Y林業發達國家科學編制和規范實施森林經營方案的經驗,對森林實行科學經營已成為現代林業的核心內容和永恒主題。
  (二)提升森林質量是維護國家生態安全和木材安全的必由之路。森林經營方案制度的基本理念從林業發達國家傳入我國已有60多年的歷史。這些年來,我們在森林經營方案的編制與實施方面也做了大量工作。但由于長期以來我國林業工作的重點一直是“抓兩頭”,注重了采伐和造林,而對中間的森林經營工作始終未引起重視,森林經營制度沒有及時建立起來,以至于出現一方面大力投資造林,人工林面積已達10.4億畝,另一方面形成的森林生態系統質量不高。我國森林平均每公頃蓄積量只有89.79立方米,不到日本的1/2、德國的1/4;人工林每公頃蓄積量只有52.76立方米,不到日本的1/4、德國的1/6。按照全國林業發展規劃,我國擴大森林面積、提高森林覆蓋率的空間有限,很難滿足維護國家生態安全和木材安全的需求。要真正解決好這兩大戰略問題,必須把林業工作的重心轉移到森林經營、提高質量上來。
  (三)建立健全森林經營制度關鍵要健全四項制度。一是建立森林經營規劃制度。建立國家、省、縣三級森林經營規劃體系。二是建立森林經營方案制度。各類森林經營主體都要編制森林經營方案,并作為造林、撫育、采伐、更新的主要依據,建立相應的獎懲辦法。三是建立林木良種制度。國家支持培育和使用林木良種,嚴厲打擊制售假冒偽劣林木種苗行為。四是建立森林撫育制度。完善森林撫育技術規程、規范、標準,以及營造林質量監管等技術管理制度。
  七、建立健全生態資源市場配置和調控制度
  (一)林業是最大的綠色經濟體。林業是利用太陽能和土地,生產生物量和生態產品成本最低、規模最大的綠色經濟體。新中國成立以來,中央和地方政府對林業的投資為9000多億元,已經創造了巨大的綠色財富。目前,全國林地林木資產總價值達21.29萬億元,森林生態系統每年提供生態服務價值達12.68萬億元。此外,全國林業產業年總產值達到4.73萬億元。發展林業不僅具有巨大的綜合效益,而且還有巨大的發展潛力。德國森林為1.65億畝,為我國林地面積的約1/28,創造的產值卻高達2.4萬億人民幣,略低于汽車工業,而就業人數則是汽車工業的近2倍。據測算,到2020年我國林業產值將達到10萬億元,這對我國推動綠色發展將發揮重大作用。
  (二)充分利用林業資源有利于我國越過“中等收入陷阱”。“中等收入陷阱”是實現中國夢的最大挑戰。越過“中等收入陷阱”,需要深化改革、轉型升級、擴大中等收入群體等等。擴大中等收入群體難點和重點在農村。1977年日本農村居民收入超過了城市居民收入,對日本順利越過“中等收入陷阱”,進入發達國家行列發揮了重要作用。發展林業對于擴大農民中等收入群體、越過“中等收入陷阱”有三大潛力和優勢:一是林地生產力潛力大。全國已有27億畝集體林地落實承包經營權,蓄積量為29億立方米,平均每畝僅1.07立方米,如達到世界平均水平,可增加205億立方米森林資源。利用林地發展林下經濟,相當于又增加了27億畝的經營利用面積。特別是如能調整政策,征占用林地實行同地同價,必將給農民帶來巨大的物質財富。二是林產品市場潛力大。無論是國內市場還是國際市場,都有巨大的市場空間。三是改革紅利潛力大。實行集體林權制度改革后,賦予了農民財產權,改變了億萬農民自身無法創造資本的歷史。遼寧省本溪市發展林下經濟,有1.6萬戶農民年收入達10萬元,3000多戶收入和資產達100萬元。這對于壯大農村中產階層、實現由國富向民富轉變、順利越過“中等收入陷阱”將發揮不可替代的重大作用。
  (三)建立健全生態資源市場配置和調控制度關鍵要健全六項制度。一是完善森林采伐管理制度。開展森林采伐限額管理改革試點,完善木材運輸管理制度。嚴格控制國有林、公益林、天然林采伐,逐步放寬對集體林中商品林特別是毛竹、桉樹等速生豐產林的采伐限制。二是建立國家儲備林制度。劃定國家儲備林,培育大徑級林木,實行契約管理、代儲代管、輪換動用。三是建立生態資源市場定價制度。推動生態服務功能價值化,完善生態資源價格形成機制,形成反映市場需求、資源稀缺程度、生態修復成本的生態資源價格體系。四是建立森林及林產品認證制度。推動建立木材生產、經營、加工來源合法性認證機制,建立林產品負面清單。五是探索建立森林資源資產證券化制度。完善森林資源資產評估制度辦法,培育林權交易市場,推動森林資源資產轉化為可流通的債券、基金和股票。六是建立森林碳匯交易制度。健全碳匯計量、監測、審核、交易管理體系,完善交易機制,培育交易市場。
  八、建立健全生態補償制度
  (一)生態補償核心是對生態保護者創造的生態價值和喪失機會成本的補償。生態補償制度是綜合考慮生態保護、發展機會成本和生態服務價值,運用政府和市場手段,對生態保護者給予合理補償的制度。森林和濕地具有特殊的生態價值。我國最早對森林實行了生態補償制度。截至2013年底,中央財政累計安排補償基金800多億元,區劃界定的18.7億畝國家級公益林全部納入補償范圍。同時,2010年中央開展了濕地保護補助試點。森林和濕地生態效益補償制度的初步建立,結束了我國森林和濕地生態效益無償使用的歷史,為生態保護投入提供了重要保障。但是,生態補償制度還很不完善。補償標準低,每畝補償只有5元-15元,而目前集體林地租賃價格一般都在每畝100元左右;補償基金來源渠道單一,沒有形成多渠道的補償機制;補償范圍不全面,商品林沒有納入補償范圍;濕地補償補給誰、如何補、補多少等無標準。
  (二)生態補償是實施主體功能區戰略的關鍵舉措。主體功能區戰略是國土空間開發的依據,是實現科學發展和建設美麗中國的重大舉措。重點生態功能區森林、濕地等自然資源豐富,主要任務是保護自然生態,生產生態產品,由全社會共同享受。為了保護生態,生態功能區的經濟發展受到很大限制,喪失了很多發展機會。主體功能區戰略能否順利實施,關鍵要加快落實優化開發、重點開發、禁止開發政策,尤其要落實和完善生態補償制度,加大重點生態功能區轉移支付力度,對生態保護地區因保護生態作出的貢獻和喪失的發展機會給予合理補償,推動生態功能區經濟社會持續發展。否則主體功能區戰略就難以實施、推進。
  (三)建立健全生態補償制度關鍵要健全四項制度。一是完善森林生態效益補償制度。研究確定合理的補償標準,并建立與工資物價水平掛鉤的動態調整機制,逐步將所有森林納入補償范圍。二是建立公益林政府贖買制度。對大江大河源頭、重要水源涵養地、國家級自然保護區等生態區位極其重要的集體公益林,由政府出資贖買、租賃或者用國有林進行置換,交由國有林業單位經營管理。三是建立濕地生態補償制度。對承擔濕地保護和管理的地方政府和林業部門給予財政補貼,對因保護濕地而造成損失的給予相應經濟補償。四是完善重點生態功能區轉移支付制度。加大中央財政轉移支付力度,明確一定比例的轉移支付資金用于保護和發展森林、濕地資源。
  九、建立健全財稅金融扶持制度
  (一)良好生態環境是最公平的公共產品和最普惠的民生福祉。生態美不美,要看綠和水。森林和濕地是吸收二氧化碳、制造氧氣、涵養水源、保持水土、凈化水質、防風固沙、調節氣候、清潔空氣、減少噪音、吸附粉塵、保護生物多樣性等豐富的生態產品,不僅為當代人提供了不可替代的生態福祉,而且可以為后代留下優美的生態家園;不僅可以維護一個國家的生存安全、淡水安全、土壤安全、糧油安全、物種安全、木材安全,而且有利于維護全球的生態安全和氣候安全。林業是生產生態產品的主體,而且可以生產豐富的物質產品,以投入產出高、產業鏈條長、市場空間廣、就業潛力大,為社會創造巨大的綠色財富和民生福祉。正如習近平總書記指出的“良好的生態環境是最公平的公共產品,是最普惠的民生福祉”。支持林業發展就是支持公共產品的生產,就是創造民生福祉。
  (二)投入不足是提升生態產品供給能力的主要制約因素。隨著我國綜合國力的提升,各級政府對林業的投入不斷增加。到2013年中央財政投入林業的資金達到1450億元,有效促進了林業發展和生態產品的生產。但是投入嚴重不足仍然是制約生態產品生產的主要因素。以2013年林業投入測算,平均每畝林地投入不足31元,如果加上濕地和沙化土地治理,每畝不足15元。即使中央投入達到1.4萬億元,每畝林地投入也只有300多元,遠不能滿足生態建設的需求。
  (三)建立健全財稅金融扶持制度關鍵要健全三項制度。一是完善公共財政投入制度。重點加大對生態保護、生態修復、資源監測、綠色產業和基礎設施的投入力度。二是完善稅收扶持制度。落實好林業所得稅免除政策,擴大林業資源綜合利用產品增值稅即征即退范圍。研究建立森林生態稅。三是完善金融支持制度。聯合金融機構制定林業中長期、低息貸款政策。賦予國有林和公益林抵押擔保權能,鼓勵地方政府建立集體林權交易市場、林權收儲中心和擔保中心,加快推進林權抵押貸款。健全森林保險機制,逐步由保物化成本轉為保價值,增強林業抗風險能力。
  建設生態文明是我們黨的重大行動綱領,深化生態文明體制改革是全面深化改革的緊迫任務。我們要繼續深入學習習近平總書記系列重要講話精神,全面深化林業改革,創新林業治理體系,加快推進林業治理體系和治理能力現代化,為建設生態文明、建設美麗中國、實現中華民族偉大復興的中國夢創造更好的生態條件。



 


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